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發改委于2011年11月23日發布了針對股權投資的新文件《關于促進股權投資企業規范發展的通知》，(以下簡稱“通知”)，作為第一個全國性股權投資企業規范，這份文件的出臺，標志著登記備案制度正式從三省三市向全行業鋪開。新文件主要涉及了資本募集和投資領域、風險控制、管理機構、信息披露、備案管理和行業自律五個方面。可以預見，針對“野蠻生長”的PE行業，加強監管和自律管理將是未來的必然趨勢。
打通計算投資者人數
新《通知》在股權投資企業的投資者人數上，增加規定，“投資者為集合資金信托、合伙企業等非法人機構的，應打通核查最終的自然人和法人機構是否為合格投資者，并打通計算投資者總數，投資者為股權投資母基金的除外”。《公司法》和《合伙企業法》對投資者人數有不超過50人的限制，但是實際基金募集過程中，對于拖拉機賬戶這樣的現象卻難以杜絕。新通知打通計算總人數的規定，使得監管過程有了一定操作性，是對這一漏洞的封堵。
發改委出臺此次規定的一個重要目的就是對于非法融資進行限制。該規定無疑會在市場“嚴冬”的情況下對股權投資企業的資金募集造成進一步的負面影響，初步看來股權投資企業通過吸納集合資金信托、專項FOF基金等大型LP以規避直接投資人的出資要求、降低投資人投資門檻的方式遭禁，股權投資企業的潛在投資人范圍大為減少。
值得注意的是，根據《通知》的表述，采用公司制或者股權投資母基金設立的機構投資者似可豁免投資者人數限制和是否為合格投資者的核查。相比而言，股權投資母基金作為LP可以節省其幕后投資者的稅負成本(合伙制基金不征企業所得稅)，但門檻偏高;而公司制則可能是中小投資者得以參與私募股權投資的最后通道(公司對股東出資沒有門檻要求)。上述兩種機構LP模式的選擇可能將成為今后股權投資企業募集的一個重要課題。
PE備案范圍擴大到全國
在備案登記方面，本次也有新的突破，要求除兩種例外情況外，所有股權投資企業均應當在完成工商登記后的1個月內，申請到相應管理部門備案。可見備案制度，將從正式從原先的6個試點地區面向全國覆蓋。
兩種特殊情況分別為：(1)已經按照《創業投資企業管理暫行辦法》備案為創業投資企業;(2)由單個機構或單個自然人全額出資設立，或者由同一機構與其全資子機構共同出資設立以及同一機構的若干全資子機構出資設立。
對于規避備案登記的處罰上和試點規范相比沒有變化，僅是在備案部門網站進行社會公告，力度上較差。但從總體方面來看，備案制度對于全行業的規范還是有利的。
PE備案要求更為嚴格
在發改辦財金[2011]253號文的基礎上，《通知》進一步加大了股權投資企業的本案范圍。具體而言，此次在備案部門上，采用了兩級備案制的方式，即規模在5億以上的要在國家層面備案，資本規模在5億元以下的在省級層面備案，向國家層級備案時地方部門還要協助進行初審。而原來在北京、上海等試點地區規定，僅要求規模在5億以上的PE才進行登記。
此外，對股權投資企業本身而言，無論規模大小均需在工商設立后1個月內完成備案。如此，以往基金募集時先設立殼企業，待募集完成后再做變更的傳統設立模式很可能因為時限問題而無法實現。此外，鑒于備案申請文件中包含了“驗資機構關于所有投資者實際出資的驗資報告”一項，股權投資企業似已參照公司強制接受驗資。
實踐中尚待明確的地方
從《通知》的內容來看，體現了相關政府監管部門從嚴監管私募股權基金的決心，然而，《通知》本身的部分表述比較粗略，實踐中尚待進一步明確，例如：
合格投資者的定義不明。目前尚未有全國范圍內關于股權投資企業合格投資者的統一定義，各地現行的關于股權投資企業投資者的準入門檻也各有區別，實踐中參照哪個規定尚不明確;
備案管理的范圍不明。根據《通知》的表述，兩級備案制已囊括了全部股權投資企業。然而必須考慮的是，如果某些企業不注冊為股權投資企業(例如注冊為“投資中心”等的有限合伙企業)而行股權投資之實，此類企業是否要接受備案管理，是否受《通知》相關規定的約束?如果受《通知》的約定，則此類企業又如何認定迄今沒有法規進行規范。
發改委、工商局及證監會等各部門缺乏對于基金人數、備案管理等私募股權基金募集設立要求的統一規范性文件，總體管控效率不明顯，行業內人士仍然處于無法可依或是有法不依的狀態。
