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來源：上海證券報
國務院辦公廳日前轉發國家發改委等部門制訂的《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見》。《指導意見》明確，創投引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。《指導意見》同時規定，引導基金不得用于從事貸款或股票、房地產等投資。日前，《指導意見》的主要起草人劉健鈞博士接受了上海證券報記者獨家專訪，就此作了解讀。
財政資金克服市場失靈
《指導意見》指出，地市級以上人民政府有關部門可以根據創業投資發展的需要和財力狀況設立引導基金，并規定引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。其資金來源包括支持創業投資企業發展的財政性專項資金，引導基金的投資收益與擔保收益，閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益，個人、企業或社會機構無償捐贈的資金等。
《指導意見》規定，引導基金應當監督所扶持創業投資企業按照規定的投資方向進行投資運作，但不干預所扶持創業投資企業的日常管理。引導基金不擔任所扶持公司型創業投資企業的受托管理機構或有限合伙型創業投資企業的普通合伙人，不參與投資設立創業投資管理企業。
此外，引導基金將被納入公共財政考核評價體系。財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門對所設立引導基金實施監管與指導，按照公共性原則，對引導基金建立有效的績效考核制度，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估。
北京大學創業投資研究中心原副主任，《指導意見》的主要起草人劉健鈞博士在接受上海證券報記者獨家專訪時表示，《指導意見》是我國政府于2005年出臺的《創業投資企業管理暫行辦法》的第二項配套政策。此前的2007年，我國已經先期推出了其第一項配套政策《促進創業投資企業發展稅收政策》。《指導意見》出臺的目的，主要是為了通過促進創業投資引導基金的規范設立與運作，更好地發揮財政資金在克服市場失靈、促進創業投資發展的作用。
在劉健鈞看來，政府資金介入創業投資是必要的，但又必須適當。過去，不少地方政府通過財政出資，設立了一些國有獨資或控股創業投資公司，這在支持中小企業創新創業方面也起到了一些作用。但難以建立有效的收益激勵與風險約束機制，難以發揮財政資金的杠桿放大作用。借鑒國際慣例，以引導基金方式，引導民間資金設立各類市場化運作的創業投資子基金；引導基金自身不直接從事創業投資，則一方面能夠督促市場化運作的子基金建立有效的收益激勵與風險約束機制，另一方面能夠有效發揮財政資金的杠桿放大作用。《創業投資企業管理暫行辦法》于2005年出臺后，一些地方依據《辦法》積極探索設立創業投資引導基金，但更多地方政府的認識還不夠到位，仍熱衷于設立國有獨資或國有控股創業投資公司。因此，出臺《指導意見》的第一要義，是“鼓勵創業投資引導基金的設立”，是為了更好地促進創業投資發展。
規范運作發揮杠桿作用
劉健鈞同時也指出，前些年一些地方政府在探索創業投資引導基金的運作中，雖然積累了不少寶貴經驗，但也存在一些不規范的問題。例如，有些地方政府的引導基金有偏離引導基金作為政策性基金的傾向，追求商業利益，甚至與民爭利。有些地方政府的引導基金在扶持對象的定位上也出現了偏差，不是主要扶持中早期創業投資，而是用于支持搞“短、大、快”的大型PE基金（私人股權基金），甚至房地產投資基金，背離了財政資金只能用于市場失靈領域的準確定位。因此，需要出臺《指導意見》加以規范。
此外，劉健鈞還解讀說，出臺《指導意見》的另一個最重要的目的，是為解決創業投資引導基金在運作過程中存在的諸多操作性問題。
他說，目前已經設立的國有獨資或國有控股的創業投資企業，包括創業投資引導基金，由于都被納入經營性國有資產進行管理，在投資運作過程中面臨諸多政策限制：
一是創業投資作為一種高風險的投資，單個項目出現虧損的概率較大，但納入經營性國有資產管理時，就必須要求所投資的每一個項目都能“保值增值”。這導致國有創投企業在運作中普遍過于保守，對真正需要創業投資支持的創業早期企業望而生畏。
二是創業投資必須通過資本退出實現投資收益，其退出方式多種多樣。但是，按照經營性國有資產進行管理，國有創業投資企業在轉讓對所投資企業的股權時，只能在指定的產權交易所進行，因而不得不放棄更多的市場轉讓機會。
三是創業投資項目評估有其特殊規律，特別是對新創建企業進行投資，被投資企業的有形資產并不多，對各種無形資產進行評估更是有別于成熟企業。但是，國有創業投資企業在決策對某個創業項目進行投資時，國資管理部門往往要求創業投資企業按照一般國有資產投資項目進行評估，所提交的評估報告經認可后，方可實施投資，使得不少項目最終不了了之。
基于以上原因，各政策性創業投資引導基金和國有創業投資企業，均要求有關部門適應創業投資的特殊規律，將其資產不作為經營性國有資產進行考核，而是納入“公共財政考核評價體系進行考核”。經商財政部，對過去由地方政府通過財政出資設立的國有創業投資企業，由于其都是按商業化原則運作的企業組織，將他們的資產納入“公共財政考核評價體系進行考核”有較大的難度。但是，對不以盈利為目的的政策創業投資引導基金，將其納入“公共財政考核評價體系進行考核”不僅是必要的，也是可行的。此次，出臺的《指導意見》應該說已經較好地解決這個問題。這樣，今后對引導基金的考核主要是考核其引導了多少民間資金進入創業投資領域，在促進中小企業發展起到了多大的社會效益。
“當然，即使是納入公共財政體系，也應有非常嚴格的監督管理和評估考核體系。對這些問題，《指導意見》要求未來各地方政府在設立每一個創投引導基金時，都應根據本地實際情況，制定具體的引導基金管理辦法。”劉健鈞說。
