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2014-05-28 02:03:00 來源：中國證券網·上海證券報
在國務院出臺《私募投資基金管理暫行條例》（下稱《條例》）之前，證監會將制訂部門規章作為過渡性規則，對私募基金的監管予以規范。中國證監會私募基金監管部副主任劉健鈞昨日在“上證2014中國股權投資論壇”上透露上述內容，并對部分媒體報道私募基金國務院條例級別立法或落空的猜測予以澄清。他表示，國務院法制辦仍在積極推進《條例》草案征求意見、修改和審議發布的有關程序。
由證監會起草的《條例》草案今年年初上報國務院，此后國務院法制辦即廣泛征求地方政府、市場機構等各界意見，引起了媒體高度關注。劉健鈞表示，鑒于《條例》出臺需經歷一個過程，而市場機構迫切期待私募基金早日有規可循，證監會考慮先制訂過渡性規章。
在談到私募基金立法監管策略時，劉健鈞指出，為確保私募基金持續健康發展，必須構建適度而有效的監管體制。這既是在“投資者自慎”原則前提下，防范私募基金管理人利用信息不對稱侵害投資者權益的必然要求；也是在“風險自擔”原則的前提下，防范私募基金風險外溢的必然要求。但由于私募基金的投資者具有較高風險識別能力和承受能力，不宜實行嚴格監管。
針對如何構建私募基金適度而有效監管體制，劉健鈞詳述需要處理好六方面關系：
一是共性監管與差異化監管的關系。他表示，各類私募基金的本質特點都是集合性的委托投資關系，因此都有可能存在受托人利用信息不對稱，侵害投資者權益的問題，因此，對各類私募基金進行共性監管是有基礎的。但是，不同類型私募基金的風險屬性又存在顯著的差異性：創業投資基金主要存在可能通過非法集資和利益輸送侵害投資者權益的問題；并購基金則還存在使用杠桿過度或者失利引發風險外溢問題；對沖基金則同時存在使用杠桿過度或者失利引發風險外溢，以及操縱二級市場引發風險外溢的問題。因此，需要在共性監管基礎上，通過差異化監管，把握好不同的“度”。
二是原則監管與規則監管的關系。由于私募基金重在內部自治，因此，可以而且有必要率先實行原則監管，通過靈活而有彈性的監管，維護市場主體的創新活力，同時培養其自我約束意識。例如，要求私募基金實行審慎管理、專業化管理，就適合采取原則監管。但是，由于原則監管在實施過程中較難操作，且不具有強制性，因此，在要求私募基金面向合格投資者募集資金、防范非法集資等環節，就必須借助于強制性的規則監管，把握住基本的行為底線。
三是跨區域金融統一監管與減政放權的關系。“減政放權”是改革大趨勢，但金融市場具有金融要素流動性高，金融風險蔓延快速等特性，不同于某些固定資產項目審批權的下放，所以需要具體問題具體分析。劉健鈞指出，正是基于金融市場的特點，我國已形成金融監管的基本原則：除資金來源和資金運用限于縣域內的區域性金融機構，部分監管權可下放地方外，其他金融機構由中央部門統一監管。由于私募基金具有跨區域募資和跨區域運營的特點，《國務院辦公廳關于加強影子銀行監管有關問題的通知》明確規定：“各類私募投資基金由中國證監會負責監管。”去年6月、今年2月，中央編辦先后兩次發文并抄送地方政府，明確私募股權基金和創業投資基金由中國證監會統一監管。為妥善處理跨區域金融統一監管與減政放權間的關系，劉健鈞稱，證監會正在遵照中央編辦分工，積極構建私募基金統一監管體制；同時，經中央編辦同意，將具體的登記備案職責授權給基金業協會。
四是自律管理與行政監管的關系。對部分觀點質疑證監會將私募基金登記備案職責授權給基金業協會，可能導致協會濫用政府機關授予的行政管理權問題，劉健鈞表示，登記備案職責授權給自律組織，有利于避免市場機構同時在證監會進行登記備案和在協會進行會員登記的雙重成本，也有利于構建體現“重在自律、適度監管”原則的監管體制。為妥善處理好自律管理與行政監管的關系，私募基金管理辦法和條例將清晰界定基金業協會自律管理職責和證監會行政監管職責的邊界。在此基礎上，證監會將加強對協會的指導和約束，防范登記備案職責被濫用。按照目前的設計，登記備案職責雖然授權給了基金業協會，但是基于基金業協會登記備案信息的事后檢查和執法權仍留在證監會。
五是功能監管與機構監管的關系。劉健鈞指出，隨著金融創新的不斷深化，金融機構開展混業經營已成事實。當金融創新涉及別的監管部門所監管的業務，如果仍然停留于傳統的分業監管，就較難實現有效監管。因此，需要借鑒國際通行經驗，實現機構歸口監管部門的“機構監管”和業務歸口監管部門的“功能監管”的結合。為實現對各類私募基金的適度而有效監管，證監會將依據《證券投資基金法》和中央編辦分工，對各類金融機構所開展的私募基金業務，進行統一的功能監管。在此過程中，將妥善處理好功能監管和原監管部門機構監管間的關系。
六是一般監管規則與特別監管規則的關系。近年來，有關金融監管部門為促進其監管的金融機構規范開展私募基金業務，出臺了不少監管規則。“從繼續為原監管部門開展機構監管提供法律保障考慮，這些監管規則仍有必要在一定程度上發揮應有的法律效力。”劉健鈞認為，正在制定當中的私募基金管理辦法和條例作為“一般監管規則”，主要是從私募基金募集設立、登記備案和投資運作等共性方面，訂立一般性監管規則；各相關部門仍可通過修訂已有規則或廢止已有規則制訂新規則等途徑，從內部治理、風險控制和財務管理等方面，訂立特別監管規則。對市場獨立機構開展私募基金業務，私募基金管理辦法和條例均不設前置審批或者核準程序，但是，對其他相關金融機構通過子公司或者事業部門開展私募基金業務的，從防范私募基金業務給母公司帶來經營風險角度考慮，相關金融監管部門還可酌設前置性核準程序。
