十八屆三中全會前瞻：新一輪財稅體制改革前瞻
發布時間：2015年10月30日
信息來源：浙商創投信息部
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中國經濟周刊 2013-09-24 08:41:42
新一輪財稅體制改革是對現行體制的設計理念、原則等做重要改造，還是在現行體制基礎上的局部微調？
筆者認為，自1994年開始奠定的現行財稅體制，與社會主義市場經濟體制是基本適應的。新一輪財稅體制改革，應當堅持“問題導向”的方法論，以現有體制框架為基礎，以解決現有體制中不利于科學發展、不利于國家長治久安、不利于明晰政府與市場界限、不利于建設廉潔高效政府等問題為抓手，以市場經濟體制框架下“更好地發揮政府作用”為目標，著力推進。
這就要求，新的財稅體制應能夠在完善的市場經濟體制框架之下，有效且公平地籌集、分配、管理和使用公共資源。改革應強化“財政統一”的理念，讓財政部門將有關政府收支的事情統一管起來，以此為基礎，加強人大和審計部門對于全口徑財政收支的審批和事后審計。改革的重點領域主要在以下四個方面。
以增加國企分紅為前提，以非稅收入為重點，降低宏觀稅負，增強財政收入體系的調節功能
按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀稅負占GDP比重已在35%左右。宏觀稅負中，各類非稅收入占45%左右；稅收收入中，直接稅比重過低，財產稅幾乎空白，資源、環境稅負較低，同當前資源、環保和收入分配領域的形勢不相稱。
社會上對此反應強烈，“反稅主義”思潮泛起，深度影響下一步的財稅改革。
考慮到我國仍處于基礎設施建設高峰期與社會福利體系建設“雙碰頭”的獨特發展階段，而稅收收入的增速卻呈下降態勢，因此在制度設計上應以穩定現有的財力規模為基本出發點。
為此，應恢復1994年之前的做法，大幅提高國有企業上繳利潤比例并納入公共財政，其中一部分專項用于社會保障，另一部分作為推進若干領域結構性減稅的資金支持。結構性減稅的重點是清理整頓各種行政事業性收費和政府性基金，或取消或并入各類稅種，大幅降低非稅收入比重。
稅制改革方面，應加快推進“營改增”，實現全行業和全區域覆蓋，同時進一步深化增值稅轉型改革，真正落實消費型增值稅；開征環境稅、提高資源稅稅率并增加覆蓋范圍，獲得資源、環境領域的雙重紅利；同步推進征管能力建設和稅制完善，著力推進以免征一定自住面積為前提的房地產稅為代表的財產稅制建設，綜合與分類相結合的個人所得稅稅制改革，提高直接稅比重并強化其調節收入分配功能；同時要清理整頓各類以區域政策、產業政策出臺的稅收優惠，通過稅制合理化減少稅收扭曲。
構建以市政債為主體的公共投資籌資體系
近年來，地方政府逐步發展出“土地財政+地方融資平臺”的融資機制，對于城市基礎設施建設起到了較大的促進作用，但其負面作用日益凸顯。
首先，正常的預算管理制度無法管理這類體外循環資金，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗以及好大喜功的市政建設難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺運轉的基礎，但地價、房價不斷攀高的現實極度惡化了收入分配，高收入人群的投機性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，未來以環境、水利為主體的公共投資難以像現在這樣產生顯性回報，這一融資機制未來也難以維持下去。
如何處理存量地方政府性債務問題，又如何滿足未來地方政府的建設資金需求問題，是當前影響宏觀經濟穩定的突出的制度性問題，爭議非常大。
考慮到我國基礎設施建設高峰期仍將持續，但現有“土地財政+地方融資平臺”的融資機制負面作用凸顯且難以持續，筆者認為，需要重新構建“市政債+政策性金融”的公共投資籌資制度。在規范已有的地方政府性債務，特別是地方融資平臺的基礎之上，采取由中央確定總盤子基礎上的市場調控性地方債制度，正式啟動省級和縣級政府在公開市場捆綁發放地方債，市級政府獨立發行市政債。繼續發展政策性金融為基礎設施建設籌資。在債務明晰化之后，應探索防范地方債務風險的制度建設。
以法治為導向，建立“科學規范、完整透明”的預算管理體制
預算管理體制是財稅體制的基礎，只有管理程序科學合理，才能保證結果的科學合理。概括而言，當前預算管理領域的主要問題表現在：完整性、透明度離社會期望差距較大，預算立法、執法嚴肅性不足。這一方面導致人大和社會各界無法有效發揮全面監督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深層次上影響了財稅改革的進程。
改革的方向是以法治為導向，建立“科學規范、完整透明”的預算管理體制，即預算權力的配置、制度設計應科學，預算的編制與執行過程應依法規范；預算報告應包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、審批的要求編制好，完整、透明地展示政府的財務信息。
首先是從“廣度”和“深度”兩方面加強完整性。在現有四本預算(編者注：公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算)的基礎上編制綜合預算；應允許地方政府自行發債，同時獨立編制資本與債務預算，強化對政府投資行為的管理；逐步編制稅式支出報表，探索建立中期預算框架，編制政府資產負債表，從存量上全面深入地反映政府的財務狀況。
其次是采取限定范圍、抓住熱點、分塊推進的方式，大幅增強預算的公開透明。
第三是既要嚴格執法，也要科學慎重地立法，實現預算法治。
最后是加強人大等部門的預算管理能力建設，加強審計等部門對財政支出的事后監管，弱化事前審批。尤其應大力增強審計部門的能力建設，增加其權限，充分發揮其對于財政資金的合規性、使用績效的事后審計功能，以此為基礎可弱化對財政資金的事前審批，提高效率并減少腐敗。
改進財力分配、事權劃分、轉移支付方式，穩定財力分配格局，增加中央支出責任
對于當前我國財政體制的主要批評是：中央事少錢多，地方事多錢少。但如果同美國、德國、日本等大國比較，我國公共財政的中央收入比重、支出比重都是最低的。較為獨特的是，我國轉移支付占公共財政支出比重達到37.4%，遠超其他國家?？傮w而言，我國的財政關系是中央錢不多，事少，人少；轉移支付比重過大，專項過多且管理混亂，制度設計不合理。
改革首先要解決的是“營改增”全面推開之后的中央、地方財力分配問題。有關這一問題的建議多種多樣，筆者認為，較現實的還是維持當前總體財力“五五開”的基本格局，以調整增值稅分成比例、改進分配方式來彌補營業稅消失后的地方財力缺口。具體建議是將國內增值稅中央和地方分享比例由“75：25”調整為“50：50”，但分配依據除地方本地企業繳納的增值稅之外，還應將其常住人口指標，甚至包括節能環保指標加入綜合考慮，以重構地方政府發展激勵。一些人所建議的房產稅、零售稅等作為地方主體稅種，或遠水解不了近火，或存在重復征、征管成本過高等問題，都不符合中國實際。
事權及支出責任的劃分是財政體制的基礎，中央應成立專門機構負責，按“外部性、信息復雜程度、激勵相容”三原則逐步明晰，增加中央支出責任。逐步實現基礎養老保險由中央承擔，基礎醫療保險由省級政府負責；司法、流動人口子女義務教育、食品藥品監管、環保等領域也要適度增強中央和省級政府的支出責任和干預力度。由此，一是可以避免大量事務“屬地化管理”導致地方政府的職能沖突，通過上級直接承擔責任抑制地方政府為追求經濟發展而犧牲環境、民生的傾向，促進司法公正；二是增強地方財政自主權；三是從政治上、經濟上使國家形成統一市場。
轉移支付制度應以壓縮規模、調整結構為重點加以重構。通過專項立法的方式，明確轉移支付的分配標準和程序，讓地方政府形成穩定預期，避免干擾其正常財政運轉。在支出責任上移之后，轉移支付占財政總支出的比重應壓縮到25%以下。按因素法確定的一般性轉移支付要超過50%，專項轉移支付應按領域采取分塊撥款、事后審計的方式，增強地方財政自主支配權。
