PE/VC監管博弈：業內憂心造成尋租空間 全球“軟監管”
發布時間：2015年10月30日
信息來源：浙商創投信息部
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2013年09月02日 08:11:11 來源：中國經營報
在多年的兩大部委拉鋸之后，私募股權投資及創業投資(PE/VC)的管理權終以證監會完勝告終。
雖然6月1日正式實施的新《基金法》沒有將 PE/VC納入，但市場人士注意到：發改委剛暫停PE基金備案，證監會就回應市場稱，PE基金是否備案與IPO發行條件無關。“其實是借澄清之際介紹立法動態，證監會再次強調其市場監管話語權。”金諾律師事務所北京辦公室負責人郭衛鋒分析稱。
目前，證監會尚未透露出對PE/VC的監管思路與監管方針，但市場擔憂漸起：在PE監管全權納入證監會掌管之后，是否會形成新的尋租空間?“軟監管”模式能否形成有效制衡?
多年博弈終落定
PE/VC的監管問題，已是個老話題。2007年之前，企業債與公司債的發行審核一直由發改委一個部門專權。2007年之后，企業債與公司債審批權分離，公司債監管讓渡到證監會。發改委專注監管大型國企以及國家固定資產投資的項目債，公司債則由資本市場監管部門證監會管轄。
而此前，伴隨新《基金法》的修訂契機，圍繞PE/VC的監管權之爭也是一場拉鋸戰。
“是否將PE納入新《基金法》的范疇是當時爭議最大的焦點之一，其背后無疑是兩大部委均想主導對PE/VC的監管權。”某行業人士稱。在PE VC/發展實踐中，發改委逐漸確立了其監管事實。而PE一旦納入基金法，就意味著證監會將成為PE的法定監管部門，這無疑挑戰了發改委原有的監管地位。
當時，全國人大財經委員會副主任委員吳曉靈是PE/VC納入新《基金法》最堅定的推動者。然而，由于有意見分歧，以及包括25家PE協會上書全國人大的反對意見，最終以一種妥協的方式完成。新《基金法》未將PE/VC納入其中。
對于日前發改委暫停PE基金備案，業內人士認為這符合發改委簡政放權的思路。如最新的消息顯示，發改委將企業債預審下放至省級發改部門。今后，發改委只負責政策指導、業務培訓和資格管理工作。
“發改委自2005年開始的VC自愿備案制度和2011年開始的PE強制備案制度，本來就法理不足。特別是今年年中，中編辦在調整部委職能時，把PE/VC監管劃歸證監會，因此，發改委暫停PE基金備案也是就坡下驢。”前述行業人士說。針對業界“沒有備案會導致PE基金所投企業IPO申請受到影響”的猜測，證監會8月25日予以了公開澄清。證監會發言人指出，根據有關法律法規的規定，證監會受理和審核企業IPO申請時，如果申請企業的股東存在PE基金，視同一般股東對待，該PE基金是否已在國家發改委或地方政府部門備案與企業IPO發行條件無關。
據了解，下一步，證監會將會同發改委，共同完善統一的私募股權基金管理法規。
“中編辦的文件其實進一步界定了雙方的職責界線：發改委只參與政策制訂，證監會在制訂政策的同時還負責監管。”北京大學經濟學院金融系主任、中國股權投資基金協會副會長何小鋒告訴《中國經營報(博客,微博)》記者。
根據中編辦6月底發布的《關于私募股權基金管理職責分工的通知》，私募股權基金的監督管理權正式劃歸證監會，實行適度監管，保護投資者權益;發改委則負責組織擬訂促進私募股權基金發展的政策措施，會同有關部門研究制定政府對私募股權基金出資的標準和規范。早在今年5月，發改委原專門負責私募股權基金監管工作的財政金融司金融處劉健鈞，已調入證監會基金部工作。
不過，未來證監會出臺的私募股權基金管理法規，作為部門規章究竟有多大法律效力?
“證監會正在制訂的私募股權基金規定可以是部門規章，但也可能上升至國務院條例(比部門規章效力更高)。其權限可涉及私募股權基金市場監督管理全部工作，”郭衛鋒律師表示，“當然如涉及政策措施、出資標準和規范等事項，(證監會)還要征求發改委等部門意見。”
警惕過度監管
監管博弈的終結，也意味著此前PE/VC多頭管理的狀態終將結束，長期來說，對行業無疑是極大的利好。然而，讓行業人士頗為擔心的是，未來，納入證監會監管，是否將陷入“過度監管”的桎梏?
據記者了解，截止到目前，證監會尚未透露PE的監管思路與監管方針。
去年以來，證監會加強擬上市公司財務自審力度，其中一項措施是，要求符合條件的律師事務所認真核查擬上市公司PE股東的規范經營資質，避免擬上市公司高管通過PE基金代持公司股份或與PE基金存在涉及利益輸送的關聯交易等。
而證監會嚴懲內幕交易風向更為明確。8月24日，證監會副主席姜洋在2013中國上市公司峰會上強調，證監會在持續保持對內幕交易高壓態勢的同時，重點加強對虛假信息披露、欺詐上市和中介機構違法違規行為的打擊，從嚴從快處理市場高度關注的重大惡性案件。
“縱觀海外，都沒有一部針對PE/VC的專項管理辦法。全球對PE/VC的監管是一種"軟監管"模式。”何小鋒也建議，監管層在出臺相關法規時，不能像對公募基金一樣，監管方式過于公開與透明。
“對于PE/VC行業出現諸如"偽PE"非法集資等亂象，不能成為強化行業監管的理由。”郭衛鋒認為，政府應改“監管思維”為“治理思維”，如短期內無法通過高層次立法構建統一的監管體系，則應尊重歷史及現狀，統一協調監管思路，建立信息共享機制，加強監管部門合作進行“適度”監管，充分尊重行業自律管理，提升PE/VC機構內部治理水平，強化投資者教育，促進形成良好的行業治理文化，進而營造良好的內外部治理環境。
“此前發改委領導的觀點是，PE基金只宜適度監管，我們很擔心證監會監管力度過大。”一位不愿具名的PE合伙人稱，可能形成新的尋租空間。
對此，何小鋒認為，軟監管模式也可以形成相互制衡，有了制衡，將限制尋租空間。例如，雖然PE監管納入證監會麾下，但是，如果涉及到信托、保險(放心保)資金介入私募股權投資的，銀監會、保監會也將承擔監管責任。此外，涉及外資成分的PE則需要商務部審批。“對PE的監管原則要強調指導代替干預，備案代替審批。”何小鋒說。
郭衛鋒也認同，要適度監管，由證監會制訂規則，證券基金業協會進行行業自律，由此，才有可能給PE/VC機構帶來更大的市場發展空間。
